◉김지수의원 발의 ‘미등록 경로당 지원조례’ 합법하다

◉대법원, “안성시의 조례안 무효 청구 이유없다” 원고 기각

▲ 김지수 안성시의회 운영위원장

안성시와 안성시의회 간의 법적 공방에 대법원은 의회의 손을 들어주었다. 시가 의회를 상대로 제기한 조례안재의결무효 소송에 안성시가 패소한 것이다.

안성시가 위법하다고 주장하며 대법원에 제소한 조례는 김지수의원이 대표 발의한 ‘안성시 미등록 경로당 지원 조례’(본보 12월23일자 <안성시의회, ‘미등록경로당 지원 조례’ 재의결>관련)로 대법원은 해당 조례에 대하여 노인복지법 및 지방재정법을 위반하지 않고 있다며 원고(안성시)의 소송 청구에 이유가 없다며 기각했다.

또한 대법원은 오히려 이 조례처럼 사각지대에 놓인 소수의 지원에 대하여 “국가나 지방자치단체가 합리적인 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적인 개선을 추진할 수 있는 길”이라며, 이를 선택할 수 없다는 안성시의 주장에 대하여 제도의 개선을 외면한 불합리한 주장이며, 평등의 원칙이 실현하고자 하는 가치에도 어긋난다고 판결했다.

<2016년 9월 안성시의회 만장일치로 의결한 조례, </span>

시장 두 차례 공포 거부, 결국 대법원에 제소>

사건의 시작은 작년 9월로 거슬러 올라간다. 김지수의원 대표 발의로 제정된 ‘안성시 미등록 경로당 지원 조례’는 안성시의회는 2016년 9월 7일 제159회 임시회에서 의원 전원이 의결, 9월 8일 안성시에 이송하였다. 통상적으로 의회에서 의결된 조례는 곧바로 시로 이송되어 시장의 공포를 통해 효력이 발생하게 된다.

그러나 안성시는 노인복지법과 지방재정법 등에 저촉된다며 해당 조례를 공포를 거부하며 시의회에 재의를 요구하였다. 이에 2016년 12월 14일 안성시의회 제161회 정례회에서 안성시장의 요구로 다시 의회 본회의에 상정되었으나 표결결과 의원 9인 중 8인의 찬성으로 통과됐다.

재의요구 당시 김지수의원은 안성시장과 1문 1답으로 질의응답을 펼치며 해당 조례의 법적 타당성과 필요성에 대하여 강하게 주장하였다. 재의요구가 큰 틀에서 보면 안성시가 노인복지에 대해 단체위임사무에 국한시키는 것에서 비롯되었기에 지방자치법에 의거 고유사무의 이행으로 접근한다면 조례제정의 적법성을 확보할 수 있다는 것이다.

김지수의원은 “본 조례는 고유사무에 속하므로 ‘지방재정법’ 제17조 제1항 제1호의 규정과 관련하여, 개별 법령의 위임이 없더라도 법령에 위반되지 아니한 범위에서 조례 제정은 적법이며, ‘노인복지법’ 제4조(보건복지증진의 책임)에서 지방자치단체는 노인의 보건 및 복지증진의 책임이 있으며, 이를 위한 시책을 강구하여 추진하도록 규정하고 있어 안성시가 주장하는 신고주의에 적용받을 이유가 없으며, 일률적 기준에 의해 마을별 빈부에 의한 노인복지혜택이 차별적으로 제공되는 노인복지법이 오히려 헌법이념중 형평성 원칙을 위배하고 있기에 안성시의 재의요구 주장은 잘못되었다”고 지적했다.

또한 김지수의원은 “교부세 산정을 위하여 행정자치부에서는 매년 미등록경로당 현황을 보고 받고 있어 타 지역은 이를 파악하여 보고하는데 반해 우리시는 전혀 이행하지 않고 있다”며, “우리시는 이에 대해 방치하고 있다며, 본 조례를 통해 미등록 경로당에 대한 관리에 철저를 기해야 한다.”고 주장했다.

해당 조례는 경로당으로 등록하기 위한 시설 기준을 충족하지 못하여 각종 지원에서 소외당하고 있는 마을의 노인 복지를 위하여 최소한의 지원근거를 마련하여 미등록 경로당에 대해 마을별 빈부격차에 의해 발생하는 차별적 요소를 극복하여 실제적으로 형평성 있는 복지혜택을 받을 수 있도록 하기 마련된 조례로 무분별한 난립을 막기 위하여 미등록 경로당에 대하여 마을회관 형태로 한정을 하였고, 10년간 한시적으로 지원 기간에 제한을 두어 주민과 행정이 책임의식을 갖고 노력할 수 있도록 보완장치를 마련해둔 것으로 밝혀졌다.

이에 김의원은 “이 조례를 통해 할 수 있음에도 이에 대한 부정은 우리시 고유사무 자체를 부정하고 외면하는 것”이라고 주장했으며, “그러나 안성시장은 해당 조례를 또다시 공포하지 않고, 이번에는 대법원에 제소를 한 것”이라고 설명했다.

김지수의원은 이를 두고 간담회 및 업무보고 회의에서 “십수년이 넘도록 지원대상에서 배제되어온 경로당에 대해 별다른 고민을 하지 않은 것은 시의 불찰”이라며, “조례를 통해 현실적으로 가능한 우회적인 지원 방법을 충분히 고민할 수 있는데도 불구하고, 대법원에 제소부터 먼저 취하는 시의 대응이 석연치 않다”고 말했다.

아울러 “소송으로 의회와 집행부 간의 싸움으로 몰고 가는 것은 아닌가?”, 우려를 표하고 “안성시가 소송비 낭비, 행정력 낭비를 하고 있다”며, 소송을 철회할 것을 요청하였으나 시는 소송을 굽히지 않았다.

<십수년간 지원대상에서 배제되어온 미등록 경로당</span>

...이제 냉난방비, 운영비 지원의 문 열려>

▲ `원고 청구 기각` 판결문 주문

판결문에서 재판부는 “조례가 규율하는 사항이 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해 하는 바가 없고, 지자체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니다.”라고 밝히고 있다.

반면에 안성시는 “본 조례의 지원 대상인 미등록 경로당은 노인복지법 상 미 신고 경로당에 해당하므로 지원대상이 될 수 없고, 해당 시설은 미신고 노인여가복지시설을 설치하거나 운영한 자로서 1년 이하의 징역 또는 300 만 원 이하의 벌금의 처벌대상”이라는 주장을 펼쳤다.

이에 대해 대법원은 “이 사건 조례안이 지원대상으로 규정하고 있는 ‘미등록 경로당’은 그 시설의 명칭에도 불구하고 지역 노인들이 자율적으로 친목도모 및 여가활동 등을 할 수 있는 장소로 제공되는 시설을 말하고, 주로 그러한 활동이 자연발생적으로 이루어져 온 마을회관 등을 주된 지원대상으로 하고 있다.”며 “이러한 시설에 대하여는 노인복지법에서 정한 ‘미신고 경로당’과는 별개의 것으로 봄이 타당하다.”고 밝혔고, “이 사건 조례안이 목적으로 하고 있는 지역 노인들의 복지증진사업은, 지방자치법 제9조 제2항 제2호 나목 및 라목에서 정한 자치사무의 범위에 속한다.”며 “이 사건 조례안은 상위 법령인 노인복지법의 목적과 효과를 저해하여 노인 복지법에 위반된다고 볼 수 없으므로, 안성시의 주장은 이유 없다.”고 판시했다.

또한 “노인 복지를 위하여 미등록 경로당을 지원하는 것은 지방재정법 제17조 제1항 제4호의 사유인 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 볼 수 있기에 안성시가 주장한 지방재정법 위반 또한 이유가 없다.”고 판결했다.

더 나아가 재판부는 “지방 의회가 주민의 복지증진을 위해 조례를 제정·시행하는 것은 지방자치제도의 본질에 부합하는 것이므로 이로 인하여 당해 지방자치단체 재정의 건전한 운영에 막대한 지장을 초래하는 것이 아니라면 그러한 조례 제정을 무조건 제한할 수는 없다”며 “이 사건 조례안을 살펴보면, 안성시 관내 ‘미등록 경로당’만을 대상으로 하고 있고(제 5조 제1항), 그 지원 범위도 시설 운영비와 난방연료비 등과 같은 경로당 운영에 필요한 비용으로 구체적으로 정하고 있으며(제5조 제2항), ‘미등록 경로당’의 이용인원, 시설규모, 관리방법 등을 고려하여 차등지원 할 수 있도록 하고 있고(제5조 제3항), 지원기간도 최초지원일로부터 10년간 한시적으로 정하고 있다(제5조 제5항)”며이 사건 조례안의 시행으로 인하여 지방재정에 과도한 부담이 발생하거나 보조금 지원에 불평등을 초래할 것이라고 보기 어렵다며 ‘재정에 부당한 영향을 미치게 된다는 안성시의 주장’에 이유가 없다고 판결했다.

또한 “안성시가 미등록 경로당이 대부분 무허가 건축물이기 때문에 노인의 안전과 복지를 훼손한다고 주장하나, 이는 노인의 복지증진을 위하여 미등록 경로당을 지원하는 내용의 이 사건 조례안의 적법성 여부와는 아무런 관련이 없으므로, 원고의 위 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.”고 밝혔다.

이에 안성시에서는 조례가 발의된 지 1년만인 지난 9월 25일 조례를 공포하였고, 재의요구와 대법원 소송 끝에 빛을 보게 된 조례에 대하여 김지수의원은 “판결문에 '조례가 갖는 의미와 가치'에 대한 울림이 있었다.”고 전했다.

또한 “이번 판결문에서 ‘국가나 지자체가 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적인 개선을 추진할 수 있는 길을 선택할 수 없다면 어떠한 제도의 개선도 그 시행이 불가능하다는 결론에 이르게 된다.”며, “본 조례의 의미와 타당성을 인정하는 내용을 보고 다시 한 번 보람을 느낀다.”고 말했다.

김지수의원은 “모든 법과 제도는 완성이란 없다. 늘 미완이다. 법과 제도가 현실을 완벽히 담지 못하기에 놓치는 사각지대가 늘 생기게 된다. 그래서 끊임없이 보완하고 개정해 나가야 하는 이유”라고 설명하며, “경직되고 고루한 행정방식으로는 발전할 수 없어 당연시 여겼던 문제점을 ‘문제’라고 인식할 수 있는 것부터가 시작이어야 한다.”고 말했다.